PPS Gebiedsontwikkeling (2008)
Binnen de Nederlandse gebiedsontwikkelingssector is het werken met publiek-private samenwerkingsverbanden al een groot aantal jaren gemeengoed. Of het nu gaat om grootschalige stadsuitbreidingen (Vinex), stedelijke herstructurering of de ontwikkeling van centrumgebieden en stationslocaties, gemeenten, corporaties en ontwikkelaars zijn gewend om deze projecten middels een PPS tot stand te brengen.
Maar ook bij gebiedsontwikkeling geldt dat er publiek private samenwerkingen bestaan in vele vormen en maten. De meest optimale samenwerkingsstructuur voor een gebiedsontwikkelingsproject kan dan ook uitsluitend bepaald worden op basis van de specifieke projectsituatie inclusief de kenmerken en de doelstellingen van de publieke en private partners. In deze inleiding worden de belangrijkste hoofdvormen van PPS gebiedsontwikkeling besproken en wordt kort ingegaan op het waarom van samenwerking en op de succes- en faalfactoren daarbij. Ondanks het feit dat publiek private samenwerking bij gebiedsontwikkeling niet nieuw is zijn er ook op dit terrein actuele ontwikkelingen die van invloed zijn op de wijze waarop met PPS moet worden omgegaan. Naast de gevolgen van de huidige financiële crisis kunnen genoemd worden de invoering van de nieuwe WRO en de Grondexploitatiewet, de hernieuwde aandacht voor het concessiemodel en de Europese aanbestedingswetgeving op basis van het arrest Auroux. In deze reader zijn hierover enkele relevante artikelen opgenomen.
Waarom samenwerken
Er kan met recht worden gesteld dat de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland complexer wordt. Niet alleen wordt de beschikbare ruimte voor ontwikkelingen in ons land steeds schaarser, ook is er sprake van het samensmelten van de beleidsterreinen stedelijke ontwikkeling, vastgoed en infrastructuur, zorgt (Europese) wet- en regelgeving voor steeds meer randvoorwaarden, is er op veel plaatsen in ons land sprake van versnipperd grondeigendom, zijn er steeds meer gemeentegrensoverschrijdende gebiedsontwikkelingen en neemt de maatschappelijke relevantie van projecten toe. Om grootschalige gebiedsontwikkelingsprojecten tot een succes te maken, zal daarom vrijwel altijd moeten worden samengewerkt door diverse publieke en private partners.
Gebiedsontwikkelingsprojecten in ons land worden in de regel gekenmerkt door een hoge (politieke) ambitie, vele interne en externe stakeholders, een grote kans op invloeden vanuit de omgeving, een lange doorlooptijd met vele onzekerheden en mede daardoor een hoog risicoprofiel en de afhankelijkheid van externe financiering. Dat maakt samenwerking per definitie niet eenvoudig. In sommige gevallen is PPS echter de enige oplossing om tot een succesvolle gebiedsontwikkeling te komen. In dat geval zijn partijen dus ‘tot elkaar veroordeeld’ aangezien ze niet in staat zijn om hun doelen onafhankelijk van elkaar realiseren. Daarnaast zijn er veel projecten in Nederland waarbij partijen zeer bewust de samenwerking opzoeken, omdat ze hierdoor een beter resultaat kunnen bereiken dan op individuele basis. De meerwaarde van samenwerking kan in dat geval onder meer bestaan uit een verbetering van de kwaliteit, een versnelling van het project, kosten- en efficiencyvoordelen, een betere afstemming op de omgeving, het delen van risico’s en het delen van specifieke kennis.
Hoofdvormen van samenwerking
Publiek private samenwerking is in feite een containerbegrip waaronder vrijwel alle vormen van samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven geschaard worden. Het stempel PPS wordt daardoor vaak geplakt op projecten die dat feitelijk niet zijn. Een zuivere PPS wordt gekenmerkt door een projectstructuur waarin zowel publieke als private partijen risicodragend participeren in de realisatie en/of exploitatie van een project. Als OPPS hanteren we de definitie dat van een PPS in de gebiedsontwikkeling sprake is wanneer: “één of meer overheden en één of meer private partijen, gezamenlijk werken aan het realiseren van een onderling overeen gekomen gemeenschappelijke doelstelling, met behoud van de eigen identiteit en de individuele doelstellingen van de partijen, in een hier voor opgezet organisatorisch verband (samenwerkingsvorm), met een gezamenlijke inbreng van (financiële) middelen en een bijbehorende risico- en zeggenschapsverdeling.”
Voorafgaand aan het smeden van de PPS wordt steeds vaker gekozen voor een publiek publieke samenwerking tussen de bij het project betrokken overheden. Het doel hiervan is het helder krijgen van de publieke vraagstukken en de gezamenlijke oplossingsruimte, het afspreken van de interne publieke rolverdeling, het voorkomen dat overheden onderling tegen elkaar worden uitgespeeld en het bereiken van synergie doordat posities, doelen, belangen, risico’s en politieke agenda’s vooraf duidelijk zijn.
Wanneer besloten wordt tot het aangaan van een publiek private samenwerking dan wordt de betrokkenheid van overheid en bedrijfsleven gedurende het planproces bepaald door de keuze voor het samenwerkingsmodel. Er bestaan vijf algemene modellen voor gebiedsontwikkeling:
1. Het traditionele model
2. Het bouwclaim model
3. Het consultatiemodel
4. Het joint-venture model
5. Het concessiemodel
Deze modellen bevinden zich op een glijdende schaal waardoor tevens diverse tussenvarianten bestaan. De projectdoelstellingen zijn in principe te bereiken met alle modellen. In feite bepaalt de modelkeuze de zeggenschaps- en risicoverdeling tussen de betrokken partijen tijdens het proces. Bekeken vanuit de positie van de gemeente wordt de keuze bepaald door twee fundamentele vragen: (1) wat wil de gemeente (invloed en ambitie)? en (2) wat kan de gemeente (capaciteit)? De invloed van de gemeente is bij het traditionele model het grootst en neemt steeds verder af; in een concessiemodel is de gemeentelijke invloed in de samenwerking minimaal. De risico’s zijn over het algemeen overeenkomstig verdeeld, een grotere mate van invloed brengt normaliter een grotere hoeveelheid risico’s met zich mee.
Traditionele model: de gemeentelijke overheid is volledig grondeigenaar en voert in dit model zelf de regie over de gebiedsontwikkeling. De gemeente verzorgt de planontwikkeling van de infrastructuur en openbare ruimte, definieert het eisenpakket voor de vastgoedontwikkelaars, werft en selecteert marktpartijen, voert daar onderhandelingen mee en geeft bouwrijpe kavels uit. Het risico voor de grondexploitatie ligt volledig bij de gemeente, het risico voor de diverse vastgoedexploitaties ligt volledig bij de marktpartijen die bouwkavels gaan afnemen.
Bouwclaim model: dit model is vergelijkbaar met het traditionele model alleen is de uitgangssituatie verschillend omdat het grondeigendom. In dit model niet bij de overheid, maar bij private partijen ligt. In dit model verkopen de marktpartijen grond aan de gemeente in ruil voor een deel van de bouwproductie (de afname van een aantal bouwrijpe kavels). De gemeente voert vervolgens de gronduitgifte volledig zelfstandig uit net zoals in het traditionele model.
Consultatiemodel: in dit model worden de marktpartijen nauw betrokken bij de plan-voorbereiding die verder onder regie van de gemeente verloopt. Tijdens de planvormingsfase spelen de marktpartijen een consulterende rol. De gemeente is ook in dit model verantwoordelijk voor de grondexploitatie, waarna de marktpartijen de projecten ontwikkelen binnen overeengekomen randvoorwaarden. Meestal neemt de gemeente het beheer van de openbare ruimte voor haar rekening. De klankbordfunctie (inbreng ideeën en specifieke expertise) van de markt is het wezenlijke verschil ten opzichte van het traditionele model. De (financiële) risico’s liggen ook in dit model bij de gemeente.
Joint venture model: de samenwerking tussen gemeente en markt gaat in dit model nog een stap verder. Er wordt een aparte juridische entiteit opgericht waarin de gronden worden ingebracht en waar de samenwerkingspartners voor gelijke delen risicodragend in participeren (grondexploitatiemaatschappij /GEM). Het risico voor de grondexploitatie wordt gedeeld, het risico voor de vastgoedexploitatie kan ook gedeeld worden maar blijft normaalgesproken bij de vastgoedontwikkelaar(s). Gemeente en markt proberen maximaal gebruik te maken van elkaars expertise. De risicoverdeling en de overige verhoudingen binnen de samenwerking dienen te worden afgesproken. Het joint-venture model vergt een permanent grote inspanning van de zijde van de gemeente waarvoor voldoende capaciteit (kwalitatief en kwantitatief) aanwezig dient te zijn.
Concessiemodel: nog een stap verder gaat het concessiemodel. De gemeente definieert in dat model de kaders en besteedt de gehele ontwikkeling en realisatie vervolgens uit aan een (consortium van) marktpartij(en). Zowel de ontwikkeling en realisatie van het vastgoed als de openbare ruimte en de infrastructuur worden in dat geval door de gemeente dus onder bepaalde randvoorwaarden in de markt gezet. Zowel het risico van de grondexploitatie als het risico van de vastgoedexploitatie komen in dit model bij de private partij(en) te liggen. De gemeente geeft in ruil daarvoor ook het grootste deel van haar sturingsmogelijkheden uit handen. De publiekrechtelijke taken (verkrijgen van vergunningen, bestuurlijke goedkeuring, verantwoording en dergelijke) blijven uiteraard wel de verantwoordelijkheid van de gemeente. Na realisatie levert de markt de openbare ruimte, onder vooraf bepaalde voorwaarden, af aan de gemeente, die deze vervolgens gaat beheren.
Succes- en faalfactoren
Wordt voor een publiek private samenwerking gekozen dan is het vervolgens zaak deze zo optimaal mogelijk vorm te geven. De risicodeling is een van de belangrijkste onderwerpen bij het vormgeven van een PPS. In algemene zin kan gesteld worden dat de risico’s bij die partij gelegd moeten worden die het beste in staat is de risico’s te beheersen. Het is van belang om het project onder te verdelen in gemeenschappelijke en individuele belangen. Dit maakt het mogelijk de samenwerking op een dusdanige wijze vorm te geven dat het gemeenschappelijk resultaat bereikt kan worden en er daarnaast voldoende ruimte bestaat voor de partners om hun individuele doelstellingen te realiseren. Het gezamenlijk dragen van risico’s dient vervolgens beperkt te worden tot die onderdelen waar sprake is van een gemeenschappelijk belang. Wanneer blijkt dat projectonderdelen slechts voor één partij van belang zijn hoeven de risico’s hiervan niet te worden gedeeld. De betreffende partij heeft als enige belang bij de realisatie van het planonderdeel en is daarom het meest geëigend de risico’s op zich te nemen.
Bij het opzetten van een samenwerking dient de specifieke projectsituatie altijd het uitgangspunt te zijn. Ieder samenwerkingsverband is daardoor uniek. Afhankelijk van de situatie zal voor de meest passende samenwerkingsvorm gekozen worden. Toch bestaan er diverse algemene succesfactoren waarmee bij het uitwerken van de definitieve samenwerking rekening gehouden dient te worden. Hieronder zijn enkele essentiële daarvan opgenomen.
- Draagvlak onder alle betrokkenen voor wat betreft programma, doelstellingen, uitgangspunten, samenwerkingsmodel etc.;
- Vertrouwen in elkaar, in de meerwaarde van de samenwerking, in elkaars capaciteiten en in elkaars rollen, taken en bevoegdheden;
- Transparantie en openheid over de agenda’s en doelen van partijen, de financiële situatie/kenmerken van de betrokken organisaties (zoals boekwaarden, stille reserves, exploitaties etc.) en elkaars interne organisatie en besluitvormingsprocessen daarbinnen;
- Een georganiseerde en gestructureerde besluitvorming met een heldere structuur, besluiten die worden vastgelegd en bewaakt en regelmatige consolidatie- en evaluatiemomenten in het proces;
- Juridische vormgeving die volgend is als momentopname van de stand van zaken in het proces;
- Heldere en duidelijke interne en externe communicatie.
De afzonderlijke succesfactoren zullen, afhankelijk van de specifieke situatie, de betrokken partijen en overige omstandigheden, meer of minder van toepassing zijn. Het is dus geen eenvoudige opgave om een PPS tot een succes te maken. Wanneer de deelnemende partijen echter overtuigd zijn van de meerwaarde die publiek private samenwerking kan bieden, hiervoor bewust hebben gekozen en bereid zijn langdurig te investeren in de samenwerking kan PPS een zeer goed middel zijn om gebiedsontwikkelingsprojecten te realiseren.
Maarten Kievits, OPPS
december 2008
