Object-PPS (2008)

Publiek private samenwerking (PPS) bij infrastructurele en vastgoedprojecten hebben de laatste jaren opgang gemaakt. Als verzamelnaam voor PPS bij infrastructuur en vastgoed wordt ook wel object-PPS (ook: het concessiemodel) gebruikt. Helaas is object-PPS nog lang geen gemeengoed zoals PPS in de gebiedsontwikkeling.

Bij een publiek privaat samenwerkingsverband wordt gezocht naar de optimale verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s tussen de publieke partijen ((semi-)overheid) en private partijen (markt). Deze afspraken worden vastgelegd in een contract. De meest gehanteerde contractvorm bij een objectgebonden samenwerkingsverband is de DBFMO-overeenkomst (Design, Build, Finance, Maintain & Operate). Dit is een geïntegreerde contractvorm. Dit betekent dat het beschikbaar stellen van gebouw of weg, inclusief diensten, wordt geleverd tegen een prestatiegerichte vergoeding van de opdrachtgever aan het consortium. De diensten toebehorende aan de gebouwen blijven hier niet beperkt tot de gebouwgebonden diensten, zoals onderhoud en schoonmaak, maar omvatten ook de organisatiegebonden diensten, zoals beveiliging en consumptieve diensten. Door integratie van ontwerp, realisatie en exploitatie kan zo een meerwaarde worden bereikt, namelijk door het leveren van een hogere kwaliteit tegen dezelfde kosten of door eenzelfde kwaliteit te leveren tegen lagere kosten.

Contractvormen

Binnen een PPS zijn verschillen contractvormen mogelijk. Voor bouwactiviteiten wordt veelal het traditionele bouwproces gevolgd. Per fase worden afspraken gemaakt tussen de opdrachtgever en één of meer marktpartijen. Iedere fase wordt gekenmerkt door een veelheid van partijen waarmee los van elkaar contracten worden afgesloten. Deze contracten zijn vaak niet op elkaar afgestemd en verstrekken de opdracht maar voor een deel van de te verrichten werkzaamheden. Tevens is bij veel van deze contracten slechts sprake van een inspanningsverplichting en niet van een resultaatverplichting voor een onderdeel van of het gehele object. In het traditionele model zijn de verantwoordelijkheden van de contractpartijen daardoor beperkt tot de in het contract vastgelegde opdracht. Na de bouw wordt het gebouw of de weg overgedragen aan de opdrachtgever en in gebruik genomen. Met de overdracht van het object wordt opdrachtgever ook verantwoordelijk voor alle bijbehorende contracten, die allemaal betrekking hebben op de verschillende deelgebieden en niet het totale object betreffen. Afgezien van het traditionele en DBFMO-contract is nog een aantal varianten mogelijk (zie schema).

In alle gevallen is opdrachtgever verantwoordelijk voor het opstellen van een programma van eisen, de outputspecificatie genaamd. Afhankelijk van de vorm die men kiest is de opdrachtgever of aanbieder verantwoordelijk. Ter illustratie is tevens aangegeven of de betaling eenmalig of periodiek plaatsvindt (inclusief een aantal varianten).

Er bestaat niet één optimale contractvorm. De meest geschikte vorm is afhankelijk van het specifieke project. Aspecten die hierin bepalend zijn, zijn onder meer de complexiteit van de opgave, de capaciteiten van de eigen organisatie en de competenties van de markt. Bij object-PPS is dit voor het vastgoed meestal het DBFMO-contract en voor infrastructuur het DBFM-contract. Bij de Rijksgebouwendienst en bij Rijkswaterstaat bestaan er standaard DBFMO- en DBFM-contracten, ontwikkeld op basis van hun eerste PPS projecten zoals A59, N31 en Ministerie van Financiën.

Leveren van prijs-kwaliteit

Bij object-PPS gaat het om het leveren van de beste prijs-kwaliteitverhouding door de marktpartij. De geleverde prijs-kwaliteitverhouding is een samenspel van factoren. Allereerst gaat het om de levering van ‘beschikbaarheid’ van een object, dat wil zeggen de uiteindelijke ingebruikname van het object inclusief voorzieningen die moeten voldoen aan de outputspecificatie (d.i. een bijlage bij het DBFM(O)-contract). Er is in wezen sprake van het leveren van een ‘dienst’ en niet zozeer een werk. Bijvoorbeeld er wordt een goed onderhouden weg beschikbaar gesteld die aan alle prestatie-eisen uit de outputspecificatie voldoet. Hiervoor is speciaal een projectvennootschap (Special Purpose Company of Vehicle ) opgericht die het project ook financiert (zie onderstaand schema).

Deze projectvennootschap, ook wel consortium, mag uitsluitend voor het specifieke PPS project werken. Voordeel hiervan is dat het consortium uitsluitend die partijen aan zich heeft verbonden die het beste in staat zijn om de opgave te realiseren oftewel die de meeste ‘value for money’ leveren. Aangezien een consortium vaak gedurende langere periode, tenminste 15-20 jaar, een verband met de opdrachtgever aangaat, waarborgt dit de gevraagde kwaliteit gedurende de exploitatieperiode. De betaling gaat pas in op het moment van beschikbaarheid van het object (weg of gebouw). Deze beschikbaarheid is gerelateerd aan de feitelijke beschikbaarheid en aan de geleverde kwaliteit, dat wil zeggen dat bij oplevering van het object dit altijd moet voldoen aan de outputspecificatie. Een belangrijke stok achter de deur van het consortium om te voldoen aan de prestatie-eisen uit de outputspecificatie is dat de banken in de meeste gevallen 90% van de projectfinanciering verzorgen. Deze zogenaamde ‘tucht van de banken’ is een garantie voor opdrachtgever dat alle afspraken tussen opdrachtgever en consortium worden nagekomen. Want indien het consortium niet levert conform afspraak (dus niet voldoet aan de prestatie-eisen), wordt het consortium financieel gekort op de beschikbaarheidvergoeding door opdrachtgever. Dit betekent voor de banken dat zij het risico lopen dat de verstrekte lening niet tijdig door het consortium wordt terugbetaald, omdat zij een lagere beschikbaarheidvergoeding krijgen dan die zij bij goed presteren zouden krijgen.

Meerwaardetoets: PPC

Niet ieder project is geschikt voor een PPS benadering. Daarom wordt bij object-PPS altijd eerst een zogenaamde meerwaardetoets uitgevoerd. Het resultaat moet een positieve meerwaarde opleveren (b.v. 10% kostenbesparing). Als instrument hiervoor wordt de Public Private Comparator (PPC) ingezet. De PPC toont voornamelijk de potentiële meerwaarde, uitgedrukt in geld, aan. Dit bepaalt of het project moet worden uitgevoerd in een PPS of in traditionele vorm. Bij alle infrastructurele projecten met een begroting van boven de €65 miljoen wordt deze meerwaardetoets uitgevoerd. Dit was vóór het recente advies van de commissie Ruding nog € 112,5 miljoen. Bij vastgoedprojecten ligt de PPC-grens lager, namelijk bij € 25 miljoen.

Bij vastgoedprojecten wordt ook gekeken naar clustering van projecten om toch aan de drempelwaarde voor de PPC te komen (b.v. clusteren van scholen). De PPC-grens is voornamelijk gebaseerd op de hoogte van de transactiekosten. De verwachting is dat door standaardisatie en opgedane leerervaringen, de transactiekosten verder omlaag kunnen. In onderstaand schema staat de meerwaarde van Object PPS nog eens opgesomd en wat bijdraagt aan het realiseren van die meerwaarde.

Aanbesteding: concurrentiegerichte dialoog

Indien de PPC een positieve meerwaarde heeft aangetoond, kan worden gestart met de aanbesteding. Het doel van de aanbesteding is het vinden van een consortium dat geschikt is om een DBFMO-overeenkomst aan te gaan. Het consortium moet voldoen aan minimumeisen zoals financiële robuustheid, projectmanagementervaring (ontwerp, bouw en exploitatie) en de juiste financiële expertise. Daarnaast moet het consortium de meest economisch voordelige aanbieding doen. De aanbieding moet dus gebaseerd zijn op de outputspecificatie, gericht zijn op objectieve en (financieel) prikkelende ‘beschikbaarheideisen’ en beneden de ‘plafondprijs’ liggen. Het gaat met andere woorden bij de selectie om een combinatie van de laagste prijs, de beste invulling van de ‘wensen’ (toelaatbare verbeteringen op minimumniveau) en risicoaanvaarding. Tot slot moet de aanbesteding tegen zo laag mogelijke transactiekosten kunnen worden uitgevoerd.

Een opdrachtgever (d.i. de aanbestedende dienst) kan voor complexe opdrachten (o.m. infrastructurele en vastgoedprojecten) gebruik maken van de concurrentiegerichte dialoog, indien hij alléén niet in staat is om technische oplossingen te vinden of de juridische en/of financiële voorwaarden van een project te specificeren. Complexe projecten zijn bijzonder geschikt voor deze dialoog. Een bijkomend voordeel van de concurrentiegerichte dialoog is dat deze eveneens geschikt is om innovatieve aanbiedingen te bevorderen. De aanbestedende dienst is verantwoordelijk voor de gelijke behandeling van de inschrijvers en de vertrouwelijke behandeling van de verstrekte informatie. De angst voor ‘cherry picking’ is daarmee ontzenuwd, aangezien innovatieve ideeën en oplossingen vertrouwelijk worden behandeld.

Hoe ziet de concurrentiegerichte dialoog eruit? In onderstaand overzicht zijn de onderscheiden stappen weergegeven bij de fasering. Vervolgens is per stap aangegeven waarover de aanbestedende dienst moet beslissen en welke onderliggende documenten per fase moeten worden opgesteld.

Er wordt onderscheid gemaakt in drie soorten documenten:

Procesdocumenten (lichtblauw): o.m. selectie-, dialoog- en inschrijvingsleidraden;
Inhoudelijke documenten (donkerblauw): o.m. ambitiedocument, outputspecificatie en concept DBFMO-contract;
Overeenkomsten (rood): o.m. DBFMO-contract en de diverse certificaten.

Alvorens de concurrentiegerichte dialoog van start gaat, stelt de aanbestedende dienst een aanbestedingsstrategie op en richt het aanbestedingsproces in. Het ontwerpen van een aanbestedingsstrategie en selectieproces brengt met zich mee dat tijdens het proces onder meer de volgende keuzes gemaakt moeten worden:

De exacte scope van het project, eventueel in combinatie met een marktconsultatie om een beter beeld te krijgen van de haalbaarheid van een bepaalde aanbestedingsscope in de markt;
De uitgangspunten en randvoorwaarden van het project;
De beoogde contractvorm met de markt en de looptijd van de contractsperiode;
Het gewenste profiel van de te selecteren marktpartij(en);
De onderwerpen waar opdrachtgever zelf zeggenschap over wil behouden;
De risico’s die bij de marktpartij(en) worden neergelegd;
De prestaties waarop de te selecteren marktpartij(en) wordt afgerekend.

Indien de aanbestedingsstrategie duidelijk is kan worden gestart met de concurrentiegerichte dialoog. Onderstaand wordt op hoofdlijnen beschreven wat in de onderscheiden stappen gebeurd.

(Voor)aankondiging en selectie

De officiële aanbestedingsprocedure verschilt niet wezenlijk van de traditionele aanbesteding. De Europese regelgeving voor aanbesteding wordt gevolgd (voornemen, aankondiging TED). De vooraankondiging heeft tot doel dat de markt tijdig wordt geïnformeerd dat er een bepaald type project aan zit te komen. Dit stelt de markt in staat om tijdig een geschikt consortium samen te stellen. Op basis van de aankondiging kunnen geïnteresseerde partijen zich aanmelden. Van de geïnteresseerde partijen die zich aangemeld hebben en aan de inzendvoorwaarden voldoen, krijgt slechts een, in de op te stellen selectieleidraad aangekondigd aantal belangstellenden (meestal vier of vijf), een uitnodiging voor de dialoogfase. De selectie tijdens deze fase gebeurt op basis van kwantitatieve en kwalitatieve selectiecriteria, zoals vermeld in de selectieleidraad. Er wordt een aanvang gemaakt met de Public Sector Comparator (PSC), die als benchmark voor de uiteindelijke biedingen dienst doet. De PSC is een raming van de kosten en opbrengsten van de traditionele variant.

Dialoog1,2 en/of 3

De gegadigden die geselecteerd zijn, ontvangen een uitnodiging voor de dialoogfase. Deze fase bestaat in de regel uit verschillende dialoogronden. De eerste ronde heeft meestal de vorm van een consultatie op basis van de (aangepaste) leidraad en de concept aanbestedingsdocumenten. Middels collectieve en individuele bijeenkomsten wordt informatie uitgewisseld. De bedoeling is dat de private sector in deze fase de tijd krijgt de toegezonden documenten goed te bestuderen en dat de publieke sector de tijd heeft om de voorgestelde aanpassingen te verwerken in het uiteindelijke contract dat de basis vorm voor de inschrijvingsfase. De tweede en eventueel derde dialoogronde hebben meer het karakter van onderhandeling en tot doel de uitvraag te optimaliseren. Nadere selectie van partijen van 5 naar 2 of 3 kan zowel in ronde 1 als 2.

Het doel van de dialoogfase is om op basis van de geselecteerde inschrijvingen te komen tot concrete afspraken met de overgebleven partijen over het concept contract. In deze fase probeert de opdrachtgever ieder van de inschrijvingen op prijs en kwaliteit te optimaliseren, om tot concurrerende biedingen te komen. In deze fase worden ook de financiële voorwaarden van het project definitief vastgesteld, zodat een onvoorwaardelijke financiering en daarmee de haalbaarheid van het project zeker wordt gesteld. Aan het einde van de dialoogfase nodigt de opdrachtgever de partijen uit om hun laatste en definitieve bod uit te brengen.

Inschrijving

Het doel van deze fase is om inschrijvingen te ontvangen die aansluiten op de wensen en het budget van de opdrachtgever en de selectie van de beste partijen op basis van deze inschrijvingen. De selectie van het beste integrale plan tegen de beste prijs. De PSC is gereed en sluit helemaal aan op het contract. De outputspecificatie is vastgesteld. Nadat de uitnodiging tot inschrijving is verzonden kent de aanbestedingsprocedure afhankelijk van de complexiteit van het project een periode van enkele weken tot enkele maanden, waarin de geselecteerde partijen werken aan hun inschrijvingen. Nadat de inschrijvingen zijn ontvangen, worden ze bestudeerd op realiteitszin en de mate waarin ze voldoen aan de eisen en wensen van de opdrachtgever. Vervolgens selecteert de aanbestedende partij op basis van de gunningcriteria de economisch meest voordelige inschrijving. De PSC dient daarbij als finale toetssteen om te bepalen of de concrete private inschrijving inderdaad een betere prijs-kwaliteit verhouding oplevert dan de traditionele variant.

Gunning

De opstelling en ondertekening van het definitieve DBFMO-contract vormen na geslaagde onderhandelingen en positieve uitkomsten van het financieel vergelijkingsinstrumentarium (PSC) het sluitstuk van de aanbestedingsprocedure.

Leerervaringen

De eerste praktijkervaringen met de concurrentiegerichte dialoog stemmen gunstig. Een gedegen voorbereiding van de dialooggesprekken door beide partijen is een absolute voorwaarde voor een succesvolle dialoog. Een dialoog die gekenmerkt wordt door een open en constructieve sfeer, waar veel informatie-uitwisseling plaatsvindt. Een dialoog die door beide partijen als een ‘win win’ wordt ervaren, omdat de aanbestedende dienst veel directer kan sturen op het gewenste resultaat en de marktpartij haar conceptuele ideeën en haar interpretaties van de uitvraag direct kan toetsen. Voor alle partijen geldt: ‘naarmate je er meer instopt, haal je er meer uit’!

Ook standaardisatie van de dialoogdocumenten (b.v. DBFM(O)-contract, outputspecificatie, uit te vragen documenten) zijn in belangrijke mate van invloed op het succesvolle verloop van de aanbesteding. Het voordeel hiervan is dat enerzijds het proces veel efficiënter verloopt aangezien niet alles opnieuw moet worden toegelicht en alleen de afwijkingen hoeven worden besproken en anderzijds dat de transactiekosten aan beiden lager worden.

Het denken in prestaties is niet vanzelfsprekend. Zeker mensen die voornamelijk in traditionele aanbestedingen hebben gewerkt zijn geneigd om in oplossingen te denken. Het oplossingsgericht denken wordt door de consortia vaak als een enorme beperking ervaren, aangezien er dan nog nauwelijks ruimte is voor creatieve oplossingen.

Een niet te onderschatten succesfactor is de integrale werkwijze, zowel aan opdrachtgevers- als aan consortiumzijde. Het integraal benaderen van de opgave heeft diverse voordelen, namelijk:

Er wordt niet meer gedacht in investeringskosten, maar in exploitatiekosten. Hierdoor kan het zo zijn dat gekozen wordt voor een dure investering, omdat die zich op termijn terugverdiend (b.v. warmtekoude opslag, waardoor energielasten lager zijn of een duurdere slijtvaste asfaltlaag omdat die in het onderhoud goedkoper is).
Ook worden er veel bewuster keuzes gemaakt door het consortium waarom in het ene geval functionaliteit belangrijker is dan bijvoorbeeld esthetica (b.v. vloerafwerking in de hal, omdat die minder onderhoud vraagt) of omgekeerd.
Hoe beter de partijen binnen het consortium met elkaar samenwerken, hoe beter de oplossingen zijn waarmee zij komen en er geen suboptimale oplossingen worden aangedragen.
Hoe beter de partijen aan opdrachtgeverzijde samen werken, hoe meer dit leidt tot professioneel opdrachtgeverschap. Dit is terug te zien in de kwaliteit van de inhoudelijke producten en in de kwaliteit van het aanbestedingsproces.

Martie Jacobs, OPPS

december 2008